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                  首页 - 诈骗纠纷 - 当前基层民行检察工作情况、面临的主要问题及对策安徽省蚌埠市人民检察院

                  当前基层民行检察工作情况、面临的主要问题及对策安徽省蚌埠市人民检察院

                    2021年12月18日13:21:48

                  修改后民诉法实施两年来已经给基层民行检察工作带来了前所未有的全面变化,尤其在执法理念上体现了同级监督和全面监督,实现了检察机关从裁判结果监督到诉讼程序监督,从对事的监督到对事和对人监督相结合的重大飞跃。笔者在调查研究的基础上,结合怀远县检察院民行检察工作实际,就当前基层民行检察工作情况和存在的主要问题进行分析,同时提出解决对策,以供参考。

                  修改后民诉法为发挥基层民行检察职能提供了全新平台,主要体现在四个方面:一是检察建议使基层民行检察具备了直接的法定监督方式;二是调解案件与一审终审案件扩大了基层民行检察监督范围;三是执行监督为基层民行检察监督提供了重要的舞台;四是违法行为监督成为基层民行检察工作重点。

                  司法实践表明,在各级法院办理的案件中,民事行政案件占了绝大多数,而其中的绝大多数又是由基层法院所办理。因此,基层民行检察监督任务繁重。基层民行检察是全国民行检察监督体制中的极其重要的组成部分,基层民行检察部门作为密切联系群众,服务群众的业务窗口,其工作效率的高低,办案质量的好坏,直接关系到检察机关的信任度,因此,做好基层民行检察工作意义重大。

                  在日常民行检察工作中,由于基层院不具有抗诉权,一审案件不应成为办案的重点,在监督对象上,应着眼于执行监督和违法行为监督,对符合条件的调解书、一审终审裁判等,可以兼顾;在监督方式上,检察建议是直接履行监督职责的唯一方式,当然提请抗诉可以作为间接履行监督职责的一种方式;在监督手段上,应当重点把握调查核实权的行使。因此,我们根据不同的监督对象和情形,综合运用了多元化监督方式开展检察监督工作,确保监督实效。

                  一是认真开展对错误裁判和调解书监督。对法院生效裁判确实明显不公,具有重大错误的情形,采用提请抗诉监督方式;而对法院生效裁判错误并不严重或突出,办案程序有瑕疵等情形,采用再审检察建议,以求取得最佳的监督效果。除法律规定一审终审的小额诉讼等案件外,对一审生效裁判提请抗诉的重点是因法院严重违反法定程序导致当事人行使上诉权被剥夺,或者审判人员有严重违法行为,或者当事人行使上诉权由于不可抗力或严重伤病等重大原因客观受阻等特殊情形。对其他确有错误的一审生效判决和裁定,则采用检察建议进行监督。

                  二是积极开展对审判活动违法行为监督。我们积极开展对民事审判活动违法行为的监督,坚持把监督错误裁判与纠正违法行为结合起来,依法开展调查核实工作。在民行检察监督中发现审判人员程序违法行为的,运用检察建议方式进行监督;审判人员的违法行为符合“两高三部”《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》中渎职行为规定的,则在调查核实的基础上,运用纠正违法通知或建议更换办案人方式予以监督。

                  三是加强对民事执行活动监督。实行有限监督和个案监督,突出监督重点,将执行中有违法违规现象、社会影响大、当事人反映强烈的执行裁定、执行决定和执行行为纳入监督的重点范围。坚持有错必纠的原则,综合运用纠正违法通知书、检察建议、违法行为调查等监督手段,发挥监督整体效能。结合本院实际,在检察机关内部,设立民行、控申、预防、案管等部门一体化执行监督案件发现受理机制;制定《民事执行活动检察监督办法》,明确监督内容,加强协调配合,规范监督行为;建立了民事执行监督与违法行为调查共同推进机制;建立了民事执行监督案件科学评估机制,对所发现的民事执行监督案件进行分析评估,确保监督质量,提高监督实效。同时,对在执行活动进行监督过程中发现执行人员违法行为涉嫌犯罪线索,及时移送职务犯罪侦查部门查处,并积极配合做好相关工作。

                  如今年5月,我们在审查一起执行监督案件中,发现执行法官涉嫌违法,及时向市院民行处汇报,市院民行处启动一体化办案机制,抽调两级院13名民行干警,分头开展调查核实,并与反渎部门一道深挖细查,很快掌握了执行法官刘同锦涉嫌执行判决、裁定滥用职权和受贿的犯罪事实,该案现已移送起诉。我们以此为切入点,发现26起违法执行案,及时向县法院发出纠正违法检察建议,均得到法院采纳。

                  四是积极开展和解息诉工作。在民行检察工作中,我们把化解矛盾纠纷贯穿于办理民行监督案件的全过程,重视问题的真正解决,把执法办案的过程变化成化解消极因素,促进社会和谐稳定的过程。一是结合当地案件特点,对复杂、疑难及当事人缠诉的民行申请监督案,依法运用公开听证的审查方式,听取双方当事人的意见,引导其达成共识,以和解方式息诉结案。二是创建“345”化解矛盾工作机制,采取三种方式,选择四类案件,分为五个步骤,开展和解息诉工作。

                  民诉法和修改后行诉法规定对审判人员违法行为予以检察监督,但是既没有明确违法行为的内涵,也没有列举具体形式,之前的司法解释中规定的渎职行为要求是严重违反法律规定,与民诉法、行诉法法条中审判人员违法行为并非同一概念,导致民行检察部门无法在监督实践中准确认定审判人员违法行为。同时概念的模糊,也使得检法两家对于审判人员违法行为监督各持己见,阻碍监督工作的正常开展。法律规定的较为原则,可操作性不强,导致实践中监督线索发现难,检察机关介入难,违法情形查证难等问题。

                  2、法律关于执行检察监督的规定较为原则。

                  民诉法及高检院的监督规则都明确赋予了检察机关对民事执行法律监督的权力,但通过两年的实践表明,检察机关在执行监督方面仍然存在执行监督的范围不清的问题。民诉法只有第235条一句话原则性规定,两高的执行监督试点办法规定的范围狭窄,不具有监督性,高检的监督规则关于“执行监督”只有3条,只字未提监督范围,究竟哪些执行活动可以纳入检察监督范围,实践中非常困惑,难以有效开展监督。

                  3、法律未明确调查核实权行使的程序保障措施。程序性是法律监督权的基本属性,法律监督的权威性应体现在它必然引起一定程序,以及被监督者必须做出法律规定的反应,否则就改变了法律监督权的本质。

                  虽然修改后的民诉法赋予了检察机关调查核实权,但是由于法条规定的较为原则,并未对调查核实权行使的范围和方式等具体程序方面作出必要的细化,没有给予调查核实权规范行使的规则保障,造成实践中操作随意性较大和权力行使不畅的问题。民诉法及相关司法解释并没有明确调查核实权的程序保障措施,更没有赋予民行检察部门对于不配合调查核实的公民和单位的相应的处罚措施,不利于民行检察监督职能的顺利实现。

                  4、缺乏行使监督权所必需的刚性手段。

                  现行民事诉讼法和行政诉讼法虽然明确规定了民行检察监督有抗诉和检察建议两种方式,但没有赋予检察机关行使民事行政诉讼监督权的法定手段。监督手段是监督方式实现的必要保障和支撑。法律监督权不应是抽象的,而应是具体的、现实的、可操作的,必须有配套的具体手段,否则,监督权就会成为空中楼阁,就无从操作、无从实现。

                  5、审判机关接受检察监督义务的虚化。监督与被监督是相伴而生的。对于监督者而言,监督是一种权力,而对于被监督者而言,接受监督就成了一项义务。检察机关的监督权力与被监督者的义务是一种对应关系。权力的实现以被监督者的义务明确和主动履行义务为条件。被监督者义务不明,是现行民事行政法律监督制度立法的结构性缺陷。民诉法和行诉法都明确了检察机关的民事行政检察监督权,但是关于审判机关接受监督的义务没有明确化、法定化和程序化,没有规定人民检察院进行法律监督时,审判机关接受检察机关法律监督的义务和不接受监督产生的法律后果。现行民诉法和行诉法对检察机关法律监督的规定都是授权性的,只是规定检察机关“可以”“有权”如何,而没有规定人民法院作为接受监督的对象“应当”如何以及不接受法律监督将要面临的制裁。这在很大程度上使法律监督权的行使流于形式,缺乏权威性和有效性。

                  (二)监督能力亟需提升

                  1、基层民行检察队伍的整体素质有待提高。一是任何工作都要靠有能力、想干事的人来完成。检察人员承担着法律监督的重任,自身执法,又要监督他人执法,没有过硬的本领是难以做好本职工作的。就当前基层民行检察民行队伍状况来看,有的民事法律知识基础薄弱,理论水平较低,业务知识面狭窄,工作能力有限,平时又不注重学习,有时疲于应付日常工作,工作要创新发展难度很大。二是事多人少矛盾较为突出。民行检察监督范围广、法律法规多,基层民行检察人员整体偏少,工作任务重,工作压力大,监督力量不适应监督任务的需要。

                  2、履行新增职能的水平需要提高。一是民事诉讼法修改实施后,民事执行、审判程序监督案件不断上升,但熟悉了解新增职能的专业人才缺乏,部分基层民行检察人员存在畏难情绪和等靠思想,不敢监督、不愿监督、不会监督现象一定程度存在。二是少数民行检察人员规范执法意识不强,对办案流程和办案要求不熟悉,有些监督案件办理不规范,影响了监督效果。

                  (三)基层基础不够扎实

                  少数基层检察院领导受传统重刑轻民思想影响,没有将民行检察工作摆在重要位置,重视不够,支持不足。基层检察院民行检察队伍中,年龄结构不合理、业务骨干流动过快等问题仍较突出,监督职能难以有效履行。民行检察宣传等基础工作仍显不足,多数地方对民行检察职能和修改后民事诉讼法的宣传力度不够,民事检察监督职责特别是审判程序监督、执行监督职责的社会认知度较低,申请检察机关监督的案件数量相对偏少,许多基层检察院存在案源不足问题。

                  (四)执行检察监督力度不够

                  一是执行监督存在重数量轻质量的问题。突出表现为“三多三少”现象,即查文书送达、不依法受理等一般程序性违法事项多,查实质性违法事项少;对事监督多,对执行人员违法行为监督少;对材料审查多,深入调查核实违法行为少。二是法院不接受监督的现象仍然存在。主要表现在:不配合调查执行法官违法违纪问题,存在找人难、取证难的情形;检察机关调阅执行卷宗时,有时找借口不想提供;对有的检察建议监督意见回复不及时;对有的检察监督意见采纳纠错率不高。

                  (五)息诉工作难度较大

                  民众在社会生活中产生了纠纷要求司法解决,司法出现了不公寻求法律监督,认为检察机关能够提供法律救济和权利保护。不少当事人对检察监督期望过高,一旦检察机关不支持监督申请,或者检察机关提出监督意见但法院未采纳,容易缠访闹访,或向其他机关信访。有些申请人坚持要求上级检察院办理其监督申请案件,对检察机关同级受理规定及交办、转办等案件流转机制不理解、不配合,部分申请人反映激烈,息诉压力大。在这种情势下,如何疏导当事人的情绪,化解当事人之间的矛盾,是当前基层民行检察工作必须探讨的课题。

                  三、

                  加强和改进基层民行检察工作的措施

                  (一)强化学习,更新观念,提高监督能力

                  1、加强业务学习,提高队伍素质。加大对基层民行检察人员的教育培训力度,切实学习法律业务知识;大力倡导学习风气,营造良好的学习氛围,让民行干警把学习化作长期坚持的自觉行动,做到理论联系实际,学以致用,提高检察监督的实战能力。要积极开展调查研究,对监督工作中遇到的新情况、新问题认真研究,不断总结提高。

                  2、顺应改革形势,更新监督理念。坚持加强法律监督、维护司法公正的要求,全面强化对民事行政诉讼活动的监督。认真学习贯彻修改后民事诉讼法和行政诉讼法,继续抓好最高人民检察院《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》的落实工作,切实转变“重刑轻民”思想,牢固树立服务大局和多元化监督理念,做到敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督,充分发挥基层民行检察监督在经济社会发展中的积极作用。

                  3、采取多种方式,提高监督能力。通过充实、调整、引进等方式把熟悉民商法并具有司法实践经验的人员安排到基层民行检察部门工作,保持基层民行检察队伍特别是业务骨干的相对稳定,探索遴选熟悉民事执行和民事审判工作的人员充实民行检察队伍。积极开展多种形式的岗位练兵和业务竞赛活动,推动队伍专业化建设。更加重视对基层民行检察人员的教育培训和调研指导,不断提高基层监督能力,充分发挥基层职能作用。

                  (二)完善立法,建立民行检察工作机制

                  1、完善民行检察监督立法,增强可操作性。建议从法律上明确规定检察机关监督民事行政诉讼的具体范围、监督手段和具体措施;应明确规定人民法院接受检察监督的法定义务和消极接受监督的法律后果,以增强检察监督的可操作性。

                  2、从法律上确定审判人员违法行为标准。审判人员违法行为其实就是审判人员违反民诉法和行诉法规定,不依法履行职责,损害当事人合法权益,影响公正司法的行为。具体应同时符合两个条件:一是职务行为。审判人员违法行为必须针对职务行为,法官个人行为不是民行检察监督对象,由其个人承担责任。二是程序性违法。裁判的实体错误,主要是指认定事实认定与法律适用错误。法官根据当时查明的案件事实,选择适用的法律,结合相关经验作出裁判,这属于法律授予法官自由裁量权的范畴,即使事后有新证据推翻原审裁判或者认定事实主要证据不足,这都是正常的事情,除非是作出明显违背常识的事实或者明显违反法律适用规则的认定,否则不能将审判人员的错误裁判认定为存在违法行为。而程序错误是审判人员违反民诉法和行诉法或者办案规则的操作规定,对于依法应当适用的措施,违法的作为或者不作为,对此法官是没有选择余地的。因此审判人员违法行为多为程序性违法。

                  3、完善调查核实权行使的保障机制。

                  进一步完善检察调查核实权的相关立法。一是明确规定被调查单位和个人的配合义务。检察机关因履行法律监督职责的需要向相关单位或个人借阅、调取相关材料或者询问有关事项的,被调查对象应及时提供有关材料和信息,不得推诿拒绝。二是应赋予检察机关对妨碍调查核实行为的责任追究权。为了确保民行法律监督调查核实权落到实处,使违法行为人受到惩戒,应赋予检察机关违法责任追究权,可以规定被监督对象无正当理由拒绝配合调查核实的法律责任。三是应规定检察机关违法行使调查核实权所取得证据不具有证明效力,防止检察权的滥用。

                  4、应明确检察建议的法律效力。为保障检察建议监督实效,建议推进立法完善,从法律上规范检察建议,赋予其较为刚性的保障措施,规定检察机关经调查核实确认的审判人员违法行为而发出的检察建议,同级法院必须在法定的时限内予以落实和回复,否则就承担相应的法律责任。同时,应积极推动检察建议立法,设立专门的《检察建议法》,明确检察建议的形式,细化种类,确定效力,促进检察建议的完善。

                  5、建立统一的内外多重联动的化解矛盾机制。一是在基层检察机关内部建立民行、控申、预防、案管等部门一体化的化解矛盾纠纷机制,全力化解社会矛盾。二是加强与法院的沟通协调,就民行案件中的相关问题互通情况,会签共同化解纠纷的有关文件,建立化解矛盾的长效机制。三是针对办理民行监督案件中发现的可能引发矛盾的不稳定因素,引导有关单位提前防控,堵漏建制,及时处置,防患于未然。

                  6、健全民行检察工作机制,形成制度规范。在基层检察机关内部,建立起民行、控申、预防、案管等部门?一体化的民行检察监督案件发现受理机制;建立民行与自侦部门违法行为调查与执行监督共同推进机制,规范审判、执行人员涉嫌职务违法犯罪线索,双向移送、双向反馈工作,强化移送后的协调配合工作,着力解决民行检察监督手段不足问题;建立起省、市、县三级院民行检察监督一体化办案机制,采取提办、交办、转办、协办等方式,优化整合三级院办案资源,提高监督的质效。

                  (三)强化民行检察职能宣传,提升社会影响力

                  主动融入普法平台,积极拓展宣传形式,全方位、多角度开展民行检察职能宣传工作。大力宣传民行检察监督新范围、新方式、新手段,不断提升审判程序、执行监督职能的社会认知度。大力宣传法律效果好、社会效果佳的成功监督案例,打造民行检察形象,树立民行检察威信,提升民行检察的社会影响力和公众认知度,以拓展监督案源渠道。

                  (四)加强办案工作,提高监督实效

                  坚持执法为民,做到有访必接、有案必办,对符合条件的监督申请及时受理、及时审查。一是继续加大监督力度。在认真办理生效裁判和调解监督案件的同时,针对群众反映强烈的执行难、虚假诉讼、程序违法等突出问题,扎实推动执行和审判程序监督工作,依法开展违法行为调查工作,完善民行检察多元化监督格局。二是灵活适用监督方式。在运用提请抗诉方式监督纠正错误裁判、调解书的同时,大力推进再审检察建议工作,积极运用检察建议监督纠正审判程序违法行为和执行违法情形,切实发挥同级监督优势。三是不断强化监督效果。加强案件跟踪监督,做到办案过程公开透明,程序规范便捷,结果公平公正,实现办案数量与质量、效率与效果的有机统一。

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